Esta va a ser una columna de opinión, lejos de lo jurídico, sobre algo que siempre ha sido de mi interés, y que en los tiempos efervescentes que vivimos resulta necesario tratar.

Hace unos días la organización regionalista porteña Piensa presentó la columna “¿Presidencialismo o centralismo?” del autor Maximiliano Duarte, donde señala, a grandes rasgos, que la discusión sobre la mayor o menor distribución del poder a nivel de poderes del estado desviaría la atención sobre la necesidad de fortalecer la descentralización. Pero me centraré en la parte final de ese artículo, donde opina que la fragmentación territorial que se ha producido con la creación de nuevas regiones, provincias y comunas, no ayudaría al propósito descentralizador invocado, sino que acentuaría aún más el histórico centralismo del país, al tiempo que hacía un llamado a crear “regiones imponentes” que fueran un necesario contrapeso al poder de la capital.

Este es el mismo argumento que diera hace un par de años el conocido periodista Tomás Mosciatti cuando reclamaba por la creación de la Región de Ñuble, que a su juicio despotenciaba a una región como la del Biobío (y de paso a la ciudad de Concepción de la cual él es originario), y que lo mejor para ello era que las regiones fueran más grandes para así pararse mejor y pelear los recursos frente a Santiago[1]

Estoy de acuerdo con que, junto con la discusión sobre el régimen político del país, también se debe discutir de manera seria la relación entre el nivel central y los niveles territoriales y proponer un “estado regional” como forma de organización político-administrativa del estado. Sin embargo, discrepo de la idea de que menos regiones sean una solución al centralismo a nivel nacional. 

Tamaño versus competencias

Una razón para discrepar sobre la variación del número de regiones es que, en principio, el problema no es el número de unidades territoriales, sino las competencias y poderes de que éstas puedan gozar y su relación o dependencia con el nivel central.

Así, podemos tener 16 regiones como actualmente sucede, o tener 50 regiones, o sólo tener dos, y aun así el problema centralista va a seguir porque no se trata si existen más o menos regiones (o provincias, o comunas), sino primordialmente de la existencia de competencias propias que permitan a las diferentes unidades territoriales actuar conforme a sus particularidades, sin que el poder central intervenga con su afán uniformador, y sin que exista una dependencia económica que más parece un chantaje del nivel nacional. 

Miremos el caso de Estados Unidos, el cual tiene 50 estados y 1 distrito federal, y aún así no veo a nadie reclamando que deben reducirse a 20 u otro número, básicamente porque lo importante es la autonomía fiscal, legal o política de que goza cada uno en relación con lo que pueda hacer el gobierno federal en Washington. 

Más de alguien podría reclamar que es así porque EE.UU. es un estado federal. Pero vamos a España, que es un estado unitario como el nuestro, y además tiene 19 comunidades autónomas y 2 ciudades autónomas, y aún así está bastante más descentralizado que nosotros. Lo mismo diríamos de, por ejemplo, Perú, con sus 24 departamentos y una provincia autónoma, o Colombia con sus 33 departamentos, y son bastante menos centralizados que nosotros.

Centralismo intrarregional

Como vimos, la lógica no es el número sino el poder político de cada región, provincia o comuna.

Aun así, en mi opinión es mejor tener regiones más pequeñas, primeramente porque lo que se demanda por la población hoy día es un gobierno más cercano a los ciudadanos y ello sería más difícil con regiones más grandes en extensión y población, sobre todo cuando la geografía o el clima aíslan aún más a las comunidades.

Pero la razón principal para preferir regiones más pequeñas es prevenir el centralismo intrarregional. El gran error de los regionalistas, históricamente, ha sido reducir la problemática del centralismo a una disputa entre Santiago y el resto del país, cuando a nivel regional, provincial o comunal, existe también la tendencia centralizadora, sobre todo si la capital regional concentra mucha población o una provincia está lejos del centro regional[2].

Es el motivo de porqué, por ejemplo, se creó la Región de Ñuble. Siendo parte de la región del Biobío, con una conurbación desproporcionadamente grande como lo es el Gran Concepción, la antigua provincia de Ñuble (y su capital Chillán) fue quedando en desventaja pese a tener mayor número de comunas y una población creciente, aparte de las grandes diferencias culturales. Lo mismo puede decirse de la Región de Los Ríos (capital Valdivia), que cuando era parte de Los Lagos se despotenció respecto de Puerto Montt, pese a que aquélla era una zona más dinámica económicamente que ésta. O Arica-Parinacota, que por el tamaño de la entonces región de Tarapacá estaba en una situación de lejanía que le perjudicaba al “competir” con Iquique.

Lo mismo las comunas nuevas que se crearon porque su población creciente hacía insostenible su dependencia de otra comuna cuyo centro estaba lejano o no atendía satisfactoriamente sus necesidades. Así tenemos San Rafael, Chiguayante, Hualpén, Cholchol o Padre Hurtado. Aunque el proceso de creación paró hace 15 años, todavía se mantienen muchas demandas de pueblos, barrios o sectores por su “independencia comunal”.

Regiones Grandes: una lógica centralista

A mi entender, la idea de crear regiones más grandes para “pelear con Santiago” en recursos o peso parlamentario, es terminar rindiéndose a la lógica centralista. Porque lo que sucedería es que terminaríamos radicando todas las cuestiones importantes y el poder decisorio en los órganos centrales, especialmente el Poder Ejecutivo, cuando lo lógico en la descentralización es que la discusión y la decisión pudieran descender a los niveles regionales o locales, empoderando a los respectivos organismos con poderes y recursos suficientes.

Por otro lado, la experiencia con las regiones de mayor tamaño nos recuerda que suelen perder su identidad regional, sobre todo cuando se juntan diferentes realidades culturales o históricas, como pasó con el Biobío (Ñuble huaso, Concepción urbano, Biobío en transición y Arauco mapuche) o Los Lagos (norte de la Colonización Alemana, sur de Chiloé y Patagonia).

Cómo se ha demandado históricamente no sólo por la población sino por los estudiosos, y que se demostró como una necesidad urgente tras los sucesos del 18-O y el auge de la Pandemia Covid-19: es la necesidad de invertir la dirección del poder político, hasta ahora pensado verticalmente hacia abajo, para instaurar una lógica de poder hacia arriba, esto es, desde el ciudadano hasta la Nación. 

En este sentido cabría más fomentar la asociatividad tanto a nivel intermunicipal como interregional para que las regiones manteniendo su autonomía sí puedan organizarse y convertirse en un actor relevante y con voz unificada ante el poder central[3]. También rescatar el rol de las provincias, que han sido el pariente pobre en la discusión sobre regionalización, que deben considerarse como el eslabón entre el gobierno regional y el municipal[4].

Descentralización con sentido ciudadano

Contrario a lo que plantea el artículo de la fundación Piensa, considero que no es incompatible discutir sobre la forma del estado (unitario, regional, federal) y a la vez el tipo de gobierno ejecutivo (presidencial, semipresidencial, parlamentario). Incluso me atrevo a decir que son discusiones complementarias y sinérgicas, en el sentido de que un régimen menos presidencialista permitiría crear las condiciones para una auténtica descentralización política y administrativa.

En efecto, el excesivo presidencialismo, si no es una causa, es al menos un aliciente para la mantención del fenómeno centralista. Un presidente poderoso, con demasiadas atribuciones y pocos contrapesos en el parlamento tiende a imponerse no sólo ante los otros poderes, sino que a anular la iniciativa de los niveles inferiores al verlos como meros instrumentos de su política particular. Por el contrario, un régimen donde el poder legislativo tenga más control del ejecutivo cambia el foco del poder, no sólo de lugar, sino que de amplitud. Dado que el congreso es, en esencia, el lugar donde llegan los representantes de la nación y con ello los representantes (teóricos) de las regiones ante el nivel central[5].

Así las cosas, y aunque pueda sonar contrarrevolucionario, soy de los que defiende el bicameralismo parlamentario, atendiendo a que una cámara alta democrática debe convertirse en la voz o representación de los territorios, en su caso las regiones (mientras que la cámara baja representa a la Nación como un todo). Y en esto, sería bueno que a los gobiernos regionales se les permitiera alguna intervención, ya sea eligiendo un senador (como en España) o mandatando a los senadores respectivos para llevar sus problemas o propuestas a la corporación.

Por otro lado, hace algunos años propuse que, aparte de las comisiones por área temática, existieran también “comisiones regionales” para que senadores y/o diputados pudieran proponer proyectos o fiscalizar a los organismos públicos en el ámbito territorial respectivo.

Oligarquización, base del hiperpresidencialismo y centralismo

Las últimas discusiones políticas han permitido poner en la palestra los fenómenos estudiados aquí, y puedo concluir que, aun cuando es discutible si uno es consecuencia del otro, lo cierto es que ambos tienen por origen común la vocación oligárquica de nuestra clase política y con ello nuestra institucionalidad. 

Desde los tiempos de la Colonia, pero por sobre todo tras la Independencia y el período conflictivo terminado con la Batalla de Lircay podemos asistir al “secuestro de la idea nacional” por la clase dirigencial capitalina. El triunfo pelucón afianzó el monopolio del poder político en una clase social, agregándose la persecución de toda disidencia, para lo cual el poder ejecutivo (el Presidente) debía tener facultades exorbitantes que permitieran el control total del país. Y si bien nuestros patricios basaban su poder en el dominio de la tierra (haciendas) a lo largo del país, lo cierto es que era una casta cerrada residente en unas pocas comunas de la capital.[6]

Por otro lado, la necesidad de evitar la deslealtad de la población en general y la efervescencia nacionalista surgida en los movimientos emancipatorios promovió una concepción de Nación como un todo monolítico, para lo cual era necesario anular todas esas particularidades amenazantes a la estabilidad del estado. Ahí entonces el centralismo ya no era sólo político, sino también cultural, para suprimir toda diferencia cultural dentro de la república. Lo que Clastres llamó “etnocidio”, que no sólo era una actitud de las élites occidentalizadas contra las poblaciones indígenas, sino en general del Estado-Nación contra las regiones[7].

El desarrollo desigual entre la capital y el interior sólo agravó más la situación. La continua intervención estatal, a veces paternalista, a veces derechamente despreciadora del provinciano, y la porfía de insistir en construir la Nación desde el Estado, han sido una dificultad para poder democratizar territorialmente el país. Sin olvidar las veces en que la democracia estuvo negada, escenario que aun con la cacareada “regionalización” del régimen/dictadura militar no auguraba una verdadera democratización regional de no haber triunfado el No en 1988.

No olvidemos tampoco la concentración económica creciente, que es parte de la dinámica oligarquista y centralista. Ahora ya no hay fundos y los bancos tienen todos su casa matriz en la capital, por ejemplificar algo. Valparaíso (donde funciona Piensa) ya no es la “capital económica” como lo era antes, y eso se resiente.

¿Separatismo larvado?

Hace unos años escribí un folleto titulado “Chile y sus Naciones”, donde expongo que el fenómeno de identidad nacional única pretendido por el Estado choca con la creciente identidad regional que, viéndose ignorada y sobre todo reprimida por el estado, está empezando a cuestionarse su pertenencia cultural y social al mismo, máxime cuando el aparato estatal promueve una identidad “oficial” en desmedro de las otras. Sostengo que, si no se toman en serio la descentralización en Santiago, las demás regiones se convencerán de que “no son Chile” con graves consecuencias para la integridad territorial.

Si bien algunos autores señalan que en América Latina es poco probable que se dé un movimiento separatista como los que hay en otras latitudes, por el ahínco estatal de promover (imponer) la unidad nacional o por la debilidad de los colectivos no elitarios[8], lo cierto es que las identidades regionales poco a poco se están liberando del miedo a ser considerados “traidores a la patria” por no sentirse pertenecientes a la Nación promovida por el gobierno de la capital.

En este sentido, pienso que el regionalismo chileno cumplió un ciclo, hoy se muestra demasiado tibio para ser un real polo político para las fuerzas pro-descentralización. Y puede ser que detrás de la propuesta de “regiones más grandes” se esté escondiendo un ánimo separatista larvado, sibilino, quizás hasta inconsciente por este temor a ser antipatriota, pero quizás sea el inicio de ello.

El regionalismo en Chile debería abandonar la timidez intrínseca, la tibieza y la mediocridad que conlleva el término “región” y poner su puntería más alto, porque la “patria” o la “nación” no es un dios al que hay que rendir culto, cuando los que no responden al modelo político-cultural impuesto desde la capital tienen sus dudas de ser parte de Chile. Si en Magallanes ya hablan jocosamente (¿o no?) de una “República Independiente” [9] ¿Por qué no tomarlo un poquito más en serio y siquiera fantasear con un futuro en que no se es un vasallo de un estado que lo roba todo y no retribuye nada? Dejemos de hablar de “regiones” como si fueran menores de edad de un papá Estado, y avanzar a algo más potente para levantarse y hablar de igual a igual con el poder central y decirle que “mejor solos que mal acompañados”.

Como sea, el 18-O y el coronavirus pueden convertirse en la oportunidad para que, de una vez, el estado redescubra el país interior. O en el incentivo perverso para el fin de la unidad de la (pretendida) nación creada desde la capital.

Conclusión

Quizás me disgregué escribiendo esta columna, quise abarcar mucho, pero como siempre termino yéndome por las ramas. Quería defender la idea de regiones pequeñas y terminé pensando si no habrá un separatismo no asumido.

A lo que voy: la discusión sobre descentralización y fin del fuerte presidencialismo no son sino la misma discusión, que es el fin de la concentración del poder en una pequeña casta residente en pocas comunas, para pasar a un modelo en que el ciudadano común es el origen del poder.

Para ello, el poder debe estar lo más cerca posible del habitante, y por ello la idea de “regiones imponentes” es contradictoria con ello. Urge rediseñar el modelo municipal, y urge crear regiones que estén verdaderamente cerca de las comunidades. No olvidemos tampoco que las provincias existen y deben ser de utilidad para la integración entre municipios y gobiernos regionales.

En la discusión por una nueva constitución (o por la reforma de la actual para los del “Rechazo”) debe tratarse ambos temas como complementarios, como dos partes de un mismo círculo virtuoso en que la democracia crece y se expande.

PD. Es difícil creer que, al menos en lo administrativo, Chile nunca antes ha estado tan descentralizado. Entre 1829 y 1987 no existieron órganos representativos de la comunidad regional, hoy tenemos a los Consejos Regionales que desde 2013 son electos popularmente (hasta entonces eran los concejales). El 2021 se elegirán los primeros Gobernadores Regionales por voto popular (aunque siga habiendo Delegados Regionales de designación presidencial). Antiguamente el intendente provincial actuaba prácticamente solo, hoy tiene al menos los secretarios regionales ministeriales que desconcentran en parte la labor de los ministerios. Hoy somos más descentralizados que Turquía o varias repúblicas centroamericanas, aunque menos que Ecuador o Bolivia.

Digo que es difícil de creer porque la sensación es que seguimos igual de centralizados. Porque el centralismo, más que en la ley, sigue existiendo en el espíritu del Estado. Se descentraliza la administración, pero a medias, y sigue el gobierno político concentrado en la capital. El Presidente sigue siendo muy poderoso, y con las metidas de pata del Congreso y la mala prensa de los políticos se produce un círculo vicioso que acentúa la concentración del poder. Sin mencionar, además, que el Poder Judicial parece ser una realidad ajena a la ciudadanía y tiene una relación vertical, propia del espíritu centralizador de la vieja república.

PD 2: Sí, me olvidé de los indígenas. Son un elemento importante a la hora de considerar a las regiones sobre todo con población numerosa de ellos. Sus particularidades culturales no pueden ser obviadas y, como se ha dicho en muchas partes, su autonomía puede ser un aliciente para mayor descentralización. Un buen día deberé dedicarles su espacio.


NOTAS

[1] Mosciatti, Tomás. No a la Región de Ñuble. Radio Biobío, 30-diciembre-2016.

[2] Véase al respecto:

  • Van Treek, Esteban Valenzuela; Torres, Pablo Nicolás Rojas. “La movilización por ser región en chile: rebelión provincial contra la regionalización autoritaria. 2000-2015”. Revista Enfoques, 15 (26), pp. 113-135: dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/6871113.pdf
  • Orellana, Arturo et al. (2016). “País descentralizado versus regiones centralizadas: La paradoja de la regionalización”. En: UC Propone 2016, Centro UC Políticas Públicas, pp. 174-188: ucpropone.cl/wp-content/uploads/2017/10/Pa%C3%ADs-descentralizado-versus-regiones-centralizadas-La-paradoja-de-la-regionalizaci%C3%B3n.pdf

[3] Fundación Chile Descentralizado (2016). Análisis de discursos de senadores que participaron en el 1er. Seminario nacional “Descentralización 2016” realizado el 9 de mayo.  chiledescentralizado.cl/boletin-mayo-2016

[4] Hace varios años escribí un ensayo llamado “Funcionalidad de la Provincia como unidad política y administrativa”, donde trato el problema de esta unidad territorial. Hay cosas que han cambiado (como la elección de consejeros regionales), pero en general el problema es el mismo de hoy.

[5] Rufián, Dolores, y Palma, Eduardo (1991). Las nociones de centralización y descentralización. Programa Analítico de Lectura, Dirección de Políticas y Planificación Regionales  de CEPAL, página 6. repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/35147/S9100772_es.pdf

[6] Hay vasta literatura sobre el período y en especial sobre la relación entre hiperpresidencialismo y centralismo, pero en internet podemos hallar, entre otros:

  • Rojas, Andrés (2014). Expansión centralista y exclusión regional. Chile (1854-1952). Ichem-U. Autónoma: ichem.uautonoma.cl/wp-content/uploads/2014/09/expansion_centralista_web_2_0.pdf
  • Amigo, Ariel (2018). Sistema presidencial chileno: atenuaciones y alternativas considerando la idiosincrasia nacional. Transformaciones del marco constitucional. Memoria de Licenciatura en Derecho, U. de Chile. repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/152766/Sistema-presidencial-chileno.pdf
  • Vergara, Manuel (s/f). ¿Es necesario cambiar nuestro presidencialismo? En Diario Constitucional. diarioconstitucional.cl/articulos/es-necesario-cambiar-nuestro-presidencialismo/

[7] Clastres, Pierre (1996). “Sobre el etnocidio”. En: Investigaciones en Antropología Política. Gedisa, Barcelona. Pp.: 55-64. iidypca.homestead.com/FundamentosAntropologia/Clastres_-_Sobre_el_etnocidio.pdf

[8] Véase al respecto:

  • S/A (2018) ¿Por qué América Latina no tiene movimientos separatistas serios? en Finguru: fin.guru/noticias/201806/-por-que-america-latina-no-tiene-movimientos-separatistas-serios-_n6207
  • Giorgi, Jerónimo (2017). ¿Y el separatismo en América Latina? En Latinoamérica 21, El Observador de Montevideo. elobservador.com.uy/nota/-y-el-separatismo-en-america-latina–2017105500
  • Bedoya, Sebastián (2017). Académicos desestiman posibilidad de un movimiento separatista en los pueblos originarios chilenos. En La Tercera. latercera.com/noticia/academicos-desestiman-posibilidad-movimiento-separatista-los-pueblos-originarios-chilenos/

[9] Y tal pareciera que se lo están tomando en serio. Véase Estrada, Claudia (2011). Magallánicos… ¿separatistas?: umag.cl/vcm/wp-content/uploads/2011/11/Columna-4-MAGALL%C3%81NICOS-%C2%BFSEPARATISTAS-Claudia-Estrada.pdf

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