Faltan muy pocos días para el plebiscito por el cual la ciudadanía debe aprobar o rechazar el proyecto de Constitución elaborado por el Consejo Constitucional. Y si bien la discusión más candente está en puntos de orden económico, moral o «valórico», que es donde hay más , hay otras áreas que a mi juicio – como habitante de fuera de Santiago – deben ser analizadas con mayor detalle. Ese es el caso de la organización territorial del Estado y la conformación de los organismos de gobierno y administración a nivel regional, provincial o comunal.

Con ello en la mente, en este artículo me propongo analizar especialmente el capítulo de la Propuesta Constitucional referida al gobierno y administración interior del estado (esto es, el capítulo VIII, arts. 126 a 154), con alguna comparación con el actual régimen, la propuesta de la Convención Constitucional y la Propuesta de Expertos.

Breve análisis

Panorama general

Debemos primero mencionar el art. 4, establecido como fundamento del orden constitucional, el cual señala que el Estado de Chile es unitario y descentralizado, estableciendo el deber de promoción del desarrollo nacional, regional y local y asegurar la coordinación entre los distintos niveles. Agrega que la Administración del Estado (o sea el aparato por el que actúa el Poder Ejecutivo) será funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada, en su caso. Se consagra la autonomía de gobiernos regionales y comunales serán autónomos para la gestión de
sus asuntos en el ejercicio de sus competencias, a la vez de ordenar al legislador el fortalecimiento de la descentralización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas, y una especial atención a territorios especiales y
estratégicos para el país.

Hay un desarrollo respecto de la situación actual, en que sólo se menciona someramente el deber de regionalización sin más, la solidaridad entre los diversos niveles territoriales y con el Estado, y la búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo con criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas.

Pasando al capítulo que nos compete, en su art. 126.2 señala como objetivos primordiales de la organización territorial la integración armónica, la sustentabilidad y el desarrollo del país, a la vez que alude a los principios de solidaridad y
equidad territorial, pertinencia territorial, radicación preferente, coordinación y
asociatividad, responsabilidad fiscal, sostenibilidad fiscal y prohibición de tutela. El inciso 3 reitera algo de lo dicho en el art. 4 y establece la personalidad jurídica de gobiernos regionales y municipalidades.

En cuanto a la posibilidad de modificación territorial, el inciso 5 del art. 126 lo encarga a una «ley institucional» (1), la que deberá establecer criterios objetivos, en función
de antecedentes históricos, sociales, geográficos y culturales, y contemplar formas de participación ciudadana. de iniciativa exclusiva del Presidente de
la República. Con todo, estas transformaciones deben considerar características físicas y ambientales, poblamiento e identidad social, histórica y cultural, capacidad para sustentar procesos económicos y productivos, y condiciones para dar una adecuada provisión de servicios públicos y privados a sus habitantes. No hay mayores cambios con la norma actual, que encarga estas transformaciones a una ley orgánica constitucional, aunque ahora da más requisitos.

Por otro lado, el art. 127 señala el deber de promoción, por parte del Estado, de la integración armónica, la sustentabilidad y el desarrollo entre los diversos niveles, así como la creación de mecanismos de solidaridad, equidad y coordinación, todo ello mediante la ley institucional pertinente. En tanto, en sus incisos 2 y 3 establece el reconocimiento de la heterogeneidad del territorio nacional para la elaboración de políticas y transferencias de competencias, así como legislar mecanismos para respetar y promover los derechos de los pueblos indígenas en las regiones y comunas en que tengan presencia destacada.

Una novedad respecto del actual orden es el mandato establecido en el art. 128, en que se ordena la prioridad de que las funciones públicas sean radicadas en el nivel local sobre el regional, y en este último, a su vez, sobre el nacional, con fortalecimiento progresivo de capacidades de las instituciones territoriales. O sea, hay un mandato de preferencia por la descentralización, algo que someramente fue mencionado en la Constitución de 1925 pero que por diversas razones no se llevó a la realidad (2). A su vez, el art. 146 estatuye que mediante la Ley de Presupuestos una parte significativa del gasto público debe ser ejecutado a través de los gobiernos regionales y locales, en función de las responsabilidades propias de cada nivel, cosa no considerada por la Comisión de Expertos y que fue «rescatada» de la Convención.

Si lo comparamos con el Anteproyecto de los Expertos, no vemos grandes cambios en esta primera parte. Ahora bien, la propuesta a votar el 7 de diciembre contrasta ampliamente con la versión establecida por la Convención Constitucional. De partida, porque acá se establece un estado unitario descentralizado, mientras que el texto que fuera rechazado en el plebiscito de 2022 establecía un Estado Regional, que es una fórmula de estado unitario con elementos federales, que es el modelo que tienen países como España, Italia, Colombia o Sudáfrica. Por otro lado, el proyecto de la Convención era más explícito y detallado en cuanto a los principios y objetivos, la asociatividad de las entidades territoriales o la participación ciudadana que lo que es la propuesta actual.

El art. 130 permite la transferencia de algunas competencias del orden central a los gobiernos regionales o municipales, mediante lo dispuesto en la ley institucional respectiva, cuando no se traten de funciones que no estén entregadas de manera
expresa al nivel regional o municipal, a solicitud de las autoridades respectivas. Estas transferencias deben contar con asistencia técnica, personal y financiamiento suficiente y oportuno para su adecuado ejercicio. Esto es una consagración de la reforma de 2009 que permite trasferencias puntuales de competencias (3).

Por otro lado, se otorgan a los Gobiernos Regionales (132) y Municipalidades (137) facultades normativas, financieras, fiscalizadoras, de coordinación o complementariedad. También podrán crear los órganos o unidades necesarios para su ejercicio, según las reglas de sus leyes institucionales. (GOREs, art. 133.2; Municipios, art. 137.3). En el caso de las municipalidades, podrán además crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones en los marcos de su ley institucional. También tendrán organismos de control interno, sin perjuicio de otros órganos fiscalizadores y la labor de la Contraloría (GOREs, art. 133.3; Municipios, art. 137.4).

El art. 145 establece mecanismos, instrumentos y fondos que aseguren la compensación económica interterritorial en las transferencias fiscales a gobiernos regionales y locales. Señala como esenciales los mecanismos de financiamiento basal para entidades regionales, municipales y territorios especiales, de solidaridad basados en la equidad territorial, y compensatorios por externalidades negativas, destinados a regiones y comunas que sufran consecuencias ambientales o sociales producto del desarrollo de determinadas actividades. Esto no estaba en el anteproyecto de expertos y algo había en el proyecto de la Convención.

Sobre la potestad normativa de Municipios y Gobiernos Regionales, el art. 150 dice que ésta siempre será de rango infralegal, similar a los decretos y reglamentos del Ejecutivo. Además, permite a los gobiernos regionales dictar reglamentos para la correcta ejecución de sus competencias. No se dice nada respecto de los municipios en cuanto a ello, quedando ello dentro de la ley respectiva.

Una gran novedad es la posibilidad de endeudamiento por parte de estas entidades conforme lo regula el art. 148 de la propuesta. Para ello, el endeudamiento debe ser autorizado en virtud de una ley de quorum calificado que fijará los requisitos, restricciones y límites para dicha contratación. Dicha ley de endeudamiento debe regular los mecanismos que garanticen que la deuda sea servida íntegra y debidamente por el deudor, los límites máximos de endeudamiento como porcentaje del presupuesto anual de la región o comuna respectiva, y mantener una clasificación de riesgo actualizada. Asimismo, prohíbe el endeudamiento durante períodos electorales, para financiar gastos corrientes o establecer garantías y cauciones del Fisco.

En cuanto a posibles desencuentros entre municipios, gobiernos regionales y otros órganos, el art. 149 entrega la solución de controversias por el Tribunal Constitucional. Bajo la actual constitución, se entregaba a la ley orgánica respectiva establecer el mecanismo de solución. Es un punto que no se contempló ni en el Anteproyecto de Expertos ni en la propuesta de la Convención.

Nivel regional

El art. 131 establece el Gobierno Regional como el órgano de gobierno y administración regional, cuyo objeto primordial es el desarrollo económico, social y cultural de la región,
con la autonomía administrativa y financiera que determine la ley para el ejercicio de sus competencias. El art. 132 señala como funciones esenciales la promoción del desarrollo,
inversiones y conectividades de la región, la prestación de los servicios
públicos de su dependencia, orientar el desarrollo territorial de la región, de fomento
de la participación y de las actividades productivas, el turismo, infraestructura,
vivienda y otras que determine la ley.

Primeramente establece en su art. 134 al Gobernador como órgano ejecutivo del gobierno regional, correspondiéndole a este presidir el Consejo Regional, la coordinación, supervigilancia y fiscalización de los servicios públicos que dependan o se relacionen con el gobierno regional, y ejercer otras labores establecidas en la constitución y la ley. Es elegido por votación directa en sistema de dos vueltas, y su mandato durará 4 años. Goza además de fuero penal según el art. 152.

El art. 135 estatuye el Consejo Regional como un órgano colegiado de carácter normativo, representativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de la fiscalización del ejercicio de las competencias del gobierno regional, aprobar el proyecto de presupuesto de la respectiva región, y otras funciones establecidas en la ley. Estará compuesto de consejeros elegidos en votación popular y su mandato durará cuatro años. A las sesiones pueden ir, sólo con derecho a voz, los parlamentarios de la región.

Como órgano asesor, el 132.3 permite la creación de un consejo consultivo que colabore
con el gobierno regional para el desarrollo de herramientas de planificación
estratégica e informes técnicos sobre el estado de la economía regional y sus potencialidades. Es lo que se pretendía en la reforma de 1991 con el «Consejo Económico y Social Regional» (4), pero que fue bajado al nivel provincial y por su inutilidad fue eliminado en 2018 (5). Sin perjuicio de que la actual Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración establece el deber de convocar a un Consejo de la Sociedad Civil por parte del gobierno regional.

Por otro lado, el art. 129.4 estatuye el Consejo de Gobernadores como instancia asesora del Presidente de la República, que debe reunirse dos veces al año como mínimo.

En cuanto a la asociatividad, si bien no establece una norma similar que la relativa a la asociación de municipios, el art. 126.8 permite a dos o más regiones, con continuidad territorial, constituir macrozonas según los términos de la ley institucional.

Por último, el art. 135.6 establece una reunión anual entre el Gobierno Regional y los senadores de la región respectiva, a fin de ser informados sobre la tramitación de leyes de interés regional, así como encargar a la ley institucional respectiva mecanismos de coordinación e información permanente entre ellos.

En cuanto a la diferencia con el actual texto constitucional, podemos observar que el foco se pone más en el Gobierno Regional que en los representantes presidenciales, aunque estos se mantienen en un párrafo aparte destinado a la descentralización administrativa. Por otro lado, no se hace mención a los Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMIs), quedando en duda su continuidad.

En cuanto a las diferencias con el proyecto de la Convención, podemos notar que no hay una lista de competencias específicas en las que puede desenvolverse el gobierno regional o sus órganos, o las fuentes de ingresos de que puedan servirse, sin perjuicio de los fondos establecidos en el art. . No es necesario crear un Estatuto para la región, bastando con la normativa general y la ley institucional de creación.

Nivel comunal

El art. 136 establece la Municipalidad como el órgano de gobierno y administración de una comuna o, en su caso, una agrupación de comunas. Su inciso segundo señala que tienen por objeto satisfacer las necesidades de la comunidad
local, y asegurar su participación en el desarrollo económico, social y cultural de
la comuna. El art. 137 les entrega facultades normativas, financieras y fiscalizadoras, de coordinación con otros niveles y órganos administrativos, así como la prestación de los servicios públicos de su dependencia y el ordenamiento territorial, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

Las municipalidades podrán, conforme al art. 137.6, constituir unidades vecinales dentro de su territorio, con el objeto de propender a un desarrollo sostenible, equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana.

El art. 138 instituye al Alcalde como máxima autoridad y órgano ejecutivo del gobierno local. Le corresponde presidir el Concejo Municipal y ejercer las funciones y atribuciones establecidas en la ley y la constitución. Podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades. El alcalde es elegido por votación popular y dura 4 años en su cargo.

Por otro lado, el art. 139 señala que el Concejo Municipal es un órgano colegiado de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, cuyas funciones son colaborar en el gobierno y administración de la comuna, fiscalizar la gestión municipal, hacer efectiva la participación de la comunidad local y las demás funciones que las leyes prescriban. La ley institucional establecerá materias de consulta obligatoria por parte
del alcalde al concejo y aquellas en que necesariamente se requerirá
el acuerdo de este, siendo los casos exigidos constitucionalmente la aprobación
del plan comunal de desarrollo, del presupuesto municipal y de los proyectos de
inversión de la comuna. Según el art. 140, el Concejo estará compuesto de concejales elegidos en votación popular, y duran 4 años en el cargo.

El art. 129.5 establece el Consejo de Alcaldes a nivel regional presidido por el Gobernador, como un órgano de coordinación y cooperación.

En cuanto a la asociatividad municipal, el art. 137.5 les permite asociarse entre ellas, pudiendo dichas asociaciones gozar de personalidad jurídica de derecho privado. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte, o el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo.

También, el art. 127.7 señala que dos o más comunas podrán constituir un área metropolitana conforme a la ley institucional. Esta determinará la autoridad a cargo de la administración, sus atribuciones y forma de coordinación con el gobierno regional y las
municipalidades que la conformen.

Igual que pasó a nivel regional, comparando con la propuesta emanada de la Convención vemos que tampoco hay una lista de competencias específicas a asumir por el Gobierno Regional, como también no hay un deber de reconocer las diferencias existentes entre los distintos tipos de comunas y municipalidades, velando por la equidad, inclusión y cohesión territorial, como proponía el primer órgano.

Nivel provincial

Lo pongo después del comunal porque, aunque esté por encima, no tiene órganos propios. El art. 126.4 señala que las provincias constituyen una división administrativa del territorio, cuyas autoridades realizan solo funciones administrativas de gobierno interior, con lo cual dejaría de ser parte de la administración regional, como ocurre con la actual carta fundamental.

De hecho, el anteproyecto de la Comisión de Expertos no lo contemplaba, mientras que el texto emanado de la Convención establecía que era una división territorial establecida con fines administrativos y compuesta por una agrupación de comunas autónomas, sin ahondar más en sus funciones u órganos.

Territorios especiales y Antártica

El art. 141 establece los territorios especiales de Rapa Nui y Juan Fernández, y no ahonda mayormente en su régimen, apelando a estatutos especiales y leyes institucionales ad hoc, así como derechos de residencia y traslado. No innova nada respecto del actual texto constitucional, reformado en 2007 en este punto, y no cambia el anteproyecto de los expertos. Contrasta con la regulación propuesta por la Convención, en que permitía crear más territorios especiales apelando a caracteres ambientales, sociales o de otra índole, así como a resguardar al pueblo rapanui, o la creación de un Fondo para Territorios Especiales, entre otros detalles.

Por otro lado, el art. 142 establece los Territorios Estratégicos, donde una ley de quórum calificado permite darle ese carácter a una región o parte de ella, en atención a las necesidades de desarrollo del país, en consideración a su importancia geopolítica, baja densidad poblacional, escasa conectividad y recursos naturales, para los efectos de autorizar determinados beneficios económicos directos o indirectos, o incentivos tributarios. En el caso de los beneficios indirectos, la estimación del costo de estos deberá incluirse anualmente en la Ley de Presupuestos. El proyecto de los expertos no contemplaba esta institución, mientras que en parte coincide con lo ya expresado respecto a la idea de la Convención de constituir nuevos territorios especiales.

Asimismo, el art. 143 menciona a la Antártica Chilena, señalando que en ese territorio las competencias de los órganos del Estado se ejercen en conformidad con las leyes y reglamentos respectivos y a los tratados internacionales. No olvidar que desde 1959 la reclamación de ese territorio se rige por las normas del Tratado Antártico, por lo que no hay una soberanía efectiva del estado chileno en esa parte.

Quedaron fuera algunos puntos polémicos propuestos por la Convención Constitucional, como el tema de las Autonomías indígenas, que fue uno de los aspectos que más incidió en el resultado del referéndum del 4 de septiembre de 2022.

Disposiciones transitorias

En el evento de ser aprobada la constitución, hay dos artículos transitorios que ordenan tramitar las leyes necesarias para cumplir con algunas de las disposiciones constitucionales señaladas:

• Art. 38 transitorio: En un plazo no superior a 18 meses desde la entrada en vigencia del texto constitucional, el Presidente de la República deberá enviar al Congreso Nacional los proyectos de ley que permitan la transferencia de las competencias del inciso 1 del artículo 132 sobre fomento de las actividades productivas, turismo, vivienda e infraestructura.
• Art. 39 transitorio: Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de esta Constitución, el Presidente de la República deberá presentar los proyectos de ley que regulen los estatutos especiales de gobierno y administración de Rapa Nui y del Archipiélago Juan Fernández. Previo al ingreso del primero de estos, se deberá realizar un proceso de participación y consulta indígena con el pueblo Rapa Nui, de conformidad con el marco jurídico vigente.

Conclusiones

Luego de hacer una reseña de las principales cuestiones que plantea el proyecto constitucional en materia de ordenamiento territorial, habrá que destacar aquellos puntos tanto que favorecen la descentralización como los que la dificultan, y que pueden relacionarse con el voto favorable o de rechazo.

Innovaciones (para votar A Favor)

El proyecto no parece retroceder respecto de lo que existe hoy en materia de gobierno y administración del territorio, manteniendo las actuales figuras de Gobierno Regional y Municipalidad.

Otro punto que ayuda a avanzar en materia de descentralización es la facultad de endeudamiento de Gobiernos Regionales y Municipalidades en términos de una ley de quórum calificado, esto les permitirá poder acceder a recursos sin tener que depender necesariamente de un presupuesto central o un fondo legal. Por contrapartida, también hay un reconocimiento expreso a fondos y mecanismos que permitan compensar desigualdades y externalidades negativas en regiones y comunas afectadas.

Por otro lado, el proyecto establece una obligación general de descentralización, tanto a nivel de competencias como de ejecución económica, dando preferencia al nivel local sobre el regional y a éste sobre el nacional. Se puede destacar la orden de que la Ley de Presupuestos deba ser ejecutada en ciertas partes por las entidades de gobierno territorial, así como el traspaso de competencias que si bien venía de la constitución actual, en este texto se pone como obligación progresiva.

También es importante mencionar la mantención de las transferencias de competencias desde el gobierno central, ahora ampliadas a las municipalidades, en el marco de una ley institucional, y mayores restricciones a la hora de revocarlas. Esto puede dar pie a que el Estado chileno avance a un modelo más «regional», no tan cercano como pretendía la Convención, pero en un sentido parecido.

Reconoce a los Gobiernos Regionales y Municipios como parte del gobierno interior del estado y no sólo como entes meramente administrativos. Con todo, no hay una delimitación clara sobre sus roles de gobierno, y no hay delimitación con los organismos desconcentrados del nivel nacional. Asimismo, les reconoce un rol colaborador mediante las Asambleas de Gobernadores (nivel nacional) y de Alcaldes (nivel regional), y con los senadores de la respectiva región.

También debe destacarse la creación de los territorios estratégicos y el reconocimiento de su importancia para el estado, así como la reclamación que Chile tiene sobre la Antártica, la posibilidad de crear macrozonas y áreas metropolitanas.

Fuera del capítulo, debemos considerar también el reconocimiento de la acción de la Contraloría en regiones (art. 193 inc. 3 y 5), cosa que no ocurría en el texto actual.

Faltas (para votar En Contra)

Si bien no hay un retroceso en cuanto a lo conseguido en materia de descentralización, por el otro lado no es muy grande el avance respecto de la situación actual, si pensamos en lo que se quería conseguir en la Convención que era dotar a las regiones y comunas de una autonomía política mayor.

En segundo término, observamos un retroceso de la importancia del nivel provincial, quedando reducido a ser un mero ejecutor del gobierno central, sin que Gobiernos Regionales o Municipalidades tengan alguna injerencia. Siento que hay un desaprovechamiento de usarlo como instancia de encuentro paritario regional-comunal, como alguna vez lo planteé (6).

Por otro lado, el proyecto adolece de falta de claridad en cuanto a las materias delimitadas entre Estado, regiones o municipios, lo que puede traer problemas de descoordinación o duplicidad de funciones a la hora de ejecutarse programas o políticas. El proyecto de la Convención traía listas, que creo eran útiles para un mejor trabajo en el área.

Asimismo, se mantiene a nivel regional la duplicidad de Gobernador y representante presidencial en la región, lo que podría traer problemas a la hora de ejercer labores, sobre todo si el jefe regional es de una tendencia política distinta a la del gobierno nacional.

Se critica también la existencia de poco espacio para el desarrollo de las comunidades indígenas, quedando bajo una tibia protección de los gobiernos regionales o locales, a diferencia de la propuesta de la Convención. Aunque este punto, como recordaremos, fue uno de los más polémicos en la tramitación del primer proyecto.

Otra cosa que quedó fuera fue la posibilidad de que los Gobiernos Regionales o Municipalidades pudieran crear o participar en empresas, a diferencia del proyecto de la Convención que sí lo contemplaba. Pudo haber ayudado al financiamiento de estas instituciones y sus planes.

Fuera del título en estudio, también hay que considerar aspectos como la eliminación de contribuciones de las primeras viviendas, lo cual puede afectar la capacidad económica de ciertos municipios para financiarse y operar.

Por último, pero no menos importante, es considerar la posibilidad de «letra chica» en la ejecución de algunas de las disposiciones comentadas. Por ejemplo, respecto al porcentaje de ejecución del presupuesto nacional por parte de Gobiernos Regionales y Municipios, no hay un piso mínimo ni una tasa de crecimiento de esa parte a ejecutar. Sin contar además que muchas de esas facultades deberán ejercerse conforme a la ley institucional, que pudiera poner algunas trabas no consideradas por el constituyente.

Artículos para profundizar

• Espinoza, Hernán (13 de noviembre de 2023). «Heinrich von Baer: “Siendo muy perfectible, es un avance muy significativo”». Diario Talca. Consultado el 12 de diciembre de 2023.
• Valdés, Scarlett (21 de noviembre de 2023). «Descentralización: cinco motivos para votar “En contra”». El Mostrador. Consultado el 12 de diciembre de 2023.

Anexo

• PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACIÓN EN LOS PROYECTOS CONSTITUCIONALES. Comparativa entre proyectos de Convención Constitucional, Comisión de Expertos y Convención Constitucional.

Notas

(1) «Ley Institucional» equivaldría a lo que en el actual ordenamiento es Ley Orgánica Constitucional.

(2) Art. 107 inc. 1º Constitución de 1925: «Las leyes confiarán paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la actualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la descentralización del régimen administrativo interior.»

(3) Ley 20.390 – Reforma constitucional en materia de gobierno y administración regional. 16 de octubre de 2009.

(4) Ley 19.097 – Modifica la Constitución Política de la República en materia de gobiernos regionales y administración comunal. 11 de noviembre de 1991.

(5) Ley 21.074 – Fortalecimiento de la regionalización del país. 2 de febrero de 2018.

(6) Vid. «Macrozonas y Provincias como puntos de coordinación administrativa«