Escribo este post cuando hace una semana o algo más mi ex profesor de Introducción al Derecho y el ciclo de Derecho Constitucional, el doctor Pablo Ruiz-Tagle, asumió como Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Un reconcomiendo a tres décadas de destacada carrera académica para una de las personas que más me influyó en lo profesional y estudiantil.

Este ensayo se basa en un trabajo que hice hace lejanos 14 años, sobre el Sistema Electoral Público, a propósito del fallo del Tribunal Constitucional que, en plena dictadura, puso reparos al proyecto de ley que creaba el Tribunal Calificador de Elecciones, ya que pretendían los militares que operara sólo tras la elección de 1989 y no en el plebiscito que se iba a celebrar en 1988, del cual celebraremos en un mes más los 30 años. Fue un pequeño gesto de enfrentamiento con el dictador, en medio de la crisis que se vivía por el alzamiento de la oposición.

En este caso, haré un aggiornamiento del trabajo original, agregando algunas cosas al texto original que no consideré en ese momento –mal que mal, iba en 1er Año y no era un muchacho muy autoexigente para hacer esos ensayos –, y comentando algunos fenómenos recientes que hacen necesaria una defensa de su existencia.

Sistema Electoral Público: Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Proyecto de L.O.C. del Tribunal Calificador de Elecciones

Introducción

En todo sistema político que se precie de democrático, al menos en lo formal, la participación de la ciudadanía es un pilar fundamental. No se podría concebir democracia sin la elección, valga la redundancia, democrática de ciertas
autoridades del gobierno, como el Legislativo por ejemplo (o como mínimo). No es que la elección popular satisfaga los requisitos mínimos de una democracia, pero Obviamente, como todo proceso que involucre mucha gente, debe haber una regulación, para que el resultado de la elección refleje verdaderamente lo que ha decidido la ciudadanía.

Usualmente, para garantizar la limpieza del proceso operan dos organismos: uno, encargado del proceso administrativo relativo a la elección en sí, y que corresponde en nuestro país al Servicio Electoral[1]. Otro, un ente jurisdiccional que solucione los conflictos derivados de la elección en sí, especialmente la calificación de los candidatos y la proclamación de quien fuera electo. Éste es el Tribunal Calificador de Elecciones (Tricel), del cual tratará esta ponencia.

Proyecto de LOC del Tricel y Sentencia del TC

En este sentido, el gobierno militar que rigió a Chile entre 1973 y 1980, en el marco de la Constitución de 1980, aprobó un proyecto de ley (en ese entonces por la Junta de Gobierno, que reemplazaba al Congreso) que instituía y organizaba un organismo que ‘realizaría la labor de regulación electoral recién mencionada, que se llamaría «Tribunal Calificador de Elecciones». Digamos que no es una innovación de esta constitución, ya que en 1925 se estableció este organismo como regulador de las elecciones, pero su aporte original está en la creación de Tribunales Electorales Regionales que, además, conocen de elecciones privadas (sindicatos, partidos, etc.) en las que el Tricel es juez de segunda instancia. Esta norma tiene, además, el rango de Ley Orgánica Constitucional, por lo que debe enviarse al Tribunal Constitucional para su revisión previa a la promulgación.

Así las cosas, el proyecto fue enviado por la Junta de Gobierno al Tribunal Constitucional, el cual en la sentencia rol 33-1985 de 24 de septiembre de 1985, encontró dos reparos en el mismo, ordenando suprimir las menciones contrarias al texto constitucional de la ley en preparación. Vamos a analizar separadamente las dos consideraciones que hace el tribunal, a fin de entender el asunto:

Miembros del Tricel

En el artículo 84 de la Constitución (actual art. 95), se establecía que el Tribunal Calificador de Elecciones estaba compuesto de cinco miembros, los cuales serían elegidos por la Corte Suprema treinta días antes de cesar el mandato de los miembros anteriormente seleccionados. En cambio, en el proyecto se establecía que los miembros nuevos asumirían inmediatamente tras su designación, o sea 30 días antes del término de funciones de los antiguos, lo que aumentaba la cifra a diez durante ese lapso, lo que contravenía claramente la Constitución, por lo que ordenó eliminar del art. 2 inc. 6º del proyecto las frases «al día siguiente hábil de su designación» y «y asumirán de inmediato sus funciones».

Para ello, el tribunal señaló que en este caso se violaba el texto expreso del art. 84 de la Constitución, que establecía que el Tricel sólo tenía 5 miembros. Aunque no se menciona, vale hacer referencia al principio de «supremacía constitucional», el cual señala que la Constitución tiene un peso normativo superior al de cualquier ley, por lo que en caso de contradicción entre ambas normas la constitucional deroga la legal. No hay una norma expresa en nuestra carta fundante, pero se extrae de preceptos como el art. 6 inc. 1º («… la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella…»). Justamente, la función del TC es garantizar esta supremacía constitucional (art. 93), por lo que en varios casos es llamado a conocer de este conflicto, tanto de oficio como a petición de parte.

Entonces, en este caso, la cuestión de este punto remite a la organización del Tricel, que como todo organismo público debe cumplir con el principio de legalidad tanto organizativa como funcional señaladas en los arts. 6 y 7, por lo que este acápite no merece mayor reparo, habida cuenta que ni siquiera hubo un voto de disidencia como sí veremos a continuación.

Inicio de Funciones del Tricel

La existencia del Tribunal Calificador ya era mencionada en el texto de la
Constitución. La ley propuesta, de 1985, aspiraba a que el Tribunal regir desde la elección de parlamentarios que, conforme a la Constitución, debía celebrarse en 1989[*]. Sin embargo, el Tribunal Constitucional determinó que primaba el texto constitucional en su parte permanente y, por tanto, ordena que la ley también se aplique al plebiscito de 1988 (y al que se celebró a inicios de 1989, que no estaba contemplado pero era exigido por la disposición 18ª transitoria), mandando eliminar el art. final y el 1º transitorio del proyecto.

Para ello, señaló que, pese a que la disposición transitoria 11ª establecía la postergación contenida en el proyecto de ley, ello pugnaba con disposiciones permanentes de la misma constitución, como las señaladas en el art. 18, así también con algunas otras disposiciones transitorias, como la 18ª ya citada, la 13ª, la 21ª y la 27ª, que llamaba al famoso plebiscito del Sí y el No. Señala el TC de que aceptar sin más lo dispuesto en la disposición 11º provoca una incongruencia con las otras disposiciones constitucionales antes referidas, que a diferencia del caso anterior son iguales en rango, por lo que recurre a otras formas de interpretación.

Así, apelando a la correspondencia y armonía entre los preceptos constitucionales en comento[2], señala que siendo la calificación de la elección un elemento imprescindible de la misma, la no existencia de un órgano que dirima los conflictos eleccionarios viene a constituir un problema de transparencia y legitimidad de la elección que . Por otro lado, la propia carta fundamental ha encargado que esas elecciones señaladas en los preceptos transitorios deba hacerse mediante el sistema electoral público señalado «en la ley», la cual no es otra que la LOC del Tricel y las demás relativas, como la de Elecciones y Escrutinios, por lo que no cabía la postergación establecida.

Esta decisión tuvo el voto en contra de los ministros Aburto, Urzúa y Ortúzar (este último director de la comisión que estudió la nueva Carta Fundamental), quienes defendieron las disposiciones legales impugnadas, aduciendo que la disposicion 11ª transitoria tiene preeminencia sobre las normas permanentes de la Constitucion. Aducen que en la historia del proyecto de LOC del Tricel existía una disposición que permitía constituirse al Tribunal antes de lo previsto, pero que fue desestimada por estimarse inconstitucional precisamente en razón de la disposición 13ª transitoria. Por lo demás, señalan que esta nueva ley rige sólo la organizacion del tribunal electoral, mas no del sistema público, ya que éste se rige por una ley distinta, y que para los plebiscitos de 1988 (y eventualmente el de 1989) no se estaría apelando a la LOC antes mencionada, sino a otras leyes, ya que el precepto constitucional no aclara cuál ley es.

Comentario

Así, podemos colegir que el TC previno que las elecciones de 1988 y 1989 quedaran en entredicho con el proyecto de Tricel antes señalado. Se impidió así evitar los malabares y trampas que hubo en el plebiscito de 1980 (entre otros, que el voto en blanco pasaba al «Si» y «votaban» algunos difuntos), al imponer el control de este organismo regulador del sufragio, sin perjuicio de lo que obrara el Servicio Electoral durante el proceso.

Nótese cómo el TC incluye conceptos de transparencia que en esos años no estaban suficientemente desarrollados, pero que aspiraban a que el proceso eleccionario tuviera una mínima garantía de seriedad (dentro de las limitaciones que imponía una dictadura), importante para los momentos que vivía el país que estaba siendo observado por la evolución institucional que vivía. Y es que la existencia de un organismo regulador de la celebración de elecciones, plebiscitos y demás sufragios, no sólo es garantía de legitimidad democrática y de consolidación de la voluntad popular, sino también de seriedad institucional y de probidad en el manejo de situaciones de gran envergadura como éstas. Ya vimos algunos ejemplos de lo ocurrido en el plebiscito en que se «aprobó» la Constitución. Aparte, no había registros electorales. Era un buen intento por tratar de legitimar el régimen militar imperante, pero en la práctica fue el mejor ejemplo de lo que no se debe hacer en un acto de esta naturaleza. Así, que el TC haya decidido adelantar el estreno del Tricel vino a aportar positivamente en el camino de regreso a la democracia.

Volvamos a las funciones. El Tribunal Calificador de Elecciones tiene como fin primordial validar el conteo de los votos para luego proclamar a quien ganó la elección o para convocar a otra cuando correspondiere. También, debe ver y dirimir los conflictos que con ocasión del procesó sufragista se produjeran, a fin de que se cumplan fielmente las leyes que regulan . Por otro lado, no debe inmiscuirse en los asuntos que realiza el Servicio Electoral, como es la organización de la elección, el suministro de elementos, el orden en los locales de votación, y lo estrictamente administrativo de la misma, al ser éste un órgano autónomo y por la prohibición que a los tribunales les cabe según el art. 4 del Código Orgánico de Tribunales en relación con los arts. 6 y 7 de la Carta Fundamental.

Eché de menos, en el caso de la entrada en vigor del tribunal electoral, alguna referencia al art. 76 de ese entonces (actual 73), en cuanto refería que el conocimiento de las causas civiles y penales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Aunque no fuera aplicable al caso, también pudo servir como norma que validara la argumentación, en orden a señalar que igual que en la vida cotidiana, en las elecciones pueden darse conflictos de relevancia jurídica que deben ser resueltos por un órgano legalmente establecido, independiente e imparcial, cual es el Tricel. No podía hacerlo, por ejemplo, el Servel, que en ese entonces era un órgano de la Administración Pública y por tanto sujeto al poder político.

¿Por que debe el Sistema Electoral ser público, es decir, perteneciente a la administración estatal? Imaginémonos que el control del proceso eleccionario se lo dieran a una empresa privada. Es lógico que, en su afán de empresa, procure manejar la elección de manera que favorezca a los intereses de los dueños o de los accionistas de la misma. Aún si se concesionara el proceso, no puede por ello quedar sujeto a la suerte de queines manejan el mismo, por lo que debe salvarse mediante la intervención estatal que significa un tribunal público.

Lo vemos en el actual escándalo en que se vio envuelto el partido Ciudadanos, en que uno de los candidatos acusa manejo fraudulento de los votos[3]. Si no hubiera un sistema que permitiera impugnar o reclamar irregularidades, entonces las instituciones podrían manejar los mecanismos para que siempre ganen los de un lado, o pierdan los del otro. O también lo que pasó en las elecciones 2015 de la Federación de Estudiantes de la U. de Chile, donde por decisión del Tricel se anuló la elección por no incluir a los estudiantes de postgrado en el quórum[4]. No es por pensar mal, pero esas irregularidades son propias de estados no muy amigos de la pluralidad.

¿Y por qué dos órganos en vez de uno? Porque sucede que el organismo encargado de administrar la elección puede hacer actos contrarios a la ley o que generen reclamos de ciudadanos, partidos, etc. No podría entonces ser juez y parte, y ante la incapacidad (técnica o legal) de los tribunales ordinarios, debe ser un juez especializado en elecciones el que dirima el conflicto.

Así, es lógico que sea el Estado democrático de derecho, un ente neutro y representativo todos, el que tenga el control de esta función, para garantizar la mayor de las transparencias y representatividades posible. Con un órgano público encargado de velar por el cumplimiento de la normativa electoral, como el Servel, y uno que resuelva los conflictos electorales, como el Tricel.

Bibliografía

• Sentencia del Tribunal Constitucional rol 33-1985: camara.cl/camara/media/docs/fallos/rol33.pdf
• Servicio Electoral – Sistema electoral en Chile: formacionciudadana.servel.cl/sistema-electoral-en-chile/
• Tribunal Calificador de Elecciones – Información Institucional: tribunalcalificador.cl/informacion-institucional/

 

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Notas

[*] NB: En el original había colocado, erróneamente, que la elección parlamentaria era eventual ante el resultado del plebiscito, cuando estaba normado que ésta se iría a realizar sin depender del resultado del referéndum anterior.

[1] Que a partir de 2013 es un órgano autónomo, no perteneciente a ningún otro poder del Estado, lo que refuerza aún más su independencia del poder político (hasta entonces era un órgano de la Administración del Estado)

[2] Véase al respecto el art. 22 inc. 1º del Código Civil, que señala: «El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía»

[3] «Escándalo en Ciudadanos: acusan fraude en elecciones internas en partido que creó Velasco» El Mostrador, 18 de agosto de 2018. elmostrador.cl/noticias/pais/2018/08/18/escandalo-en-ciudadanos-acusan-fraude-en-elecciones-internas-en-partido-que-creo-velasco/

[4] “Tricel declara nula última elección de la FECh y llama a nuevas votaciones”. Teletrece, 3 de septiembre de 2015: t13.cl/noticia/nacional/tricel-declara-nula-ultima-eleccion-fech-y-llama-nuevas-votaciones